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Verwaltungsgericht Trier
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Beschluss v. 28.04.2008 - Az.: 1 L 240/08.TR:
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Leitsatz:
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Tenor:
In dem Verwaltungsrechtsstreit (…) gegen (…) wegen Lotterierechts, hier: Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO, hat die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Trier aufgrund der Beratung vom 28. April 2008, an der teilgenommen haben (…) beschlossen:
1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 18. März 2008 wird bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache mit folgenden Auflagen angeordnet:
1.1. Der Antragsteller darf keine Sportwetten von Minderjährigen annehmen und vermitteln. Er hat hierauf in geeigneter Form in seinem Geschäftslokal hinzuweisen.
1.2. Der Antragsteller darf keine Wetten von solchen Personen annehmen und vermitteln, die erkennbar spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind bzw. deren angedachter Spieleinsatz in keinem Verhältnis zu den erkennbaren wirtschaftlichen Verhältnissen steht.
1.3. Der Antragsteller hat in seinem Geschäftslokal an der Stelle, an der die Wetten entgegengenommen werden, einen gut sichtbaren Hinweis auf die Gefahren der Spielsucht anzubringen.
1.4. Der Antragsteller hat jegliche Werbung für die Vermittlung von Sportwetten zu unterlassen. Das gilt auch für den Innenbereich des Geschäftslokals. Ihm ist dort lediglich ein sachlicher Hinweis mit dem Inhalt "Sportwettenannahme hier" gestattet.
1.5. Der Antragsteller darf in seinem Geschäftslokal keine Internetsportwetten zulassen.
2. Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.
3. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500,-- € festgesetzt. |
Sachverhalt:
s. Entscheidungsgründe |
Entscheidungsgründe:
I.
Der Antragsteller wendet sich gegen eine Verfügung des Antragsgegners, mit der ihm die Annahme und Vermittlung von Sportwelten aller Anbieter untersagt und er aufgefordert wurde, die Tätigkeit als Annahmestelle des Sportwettenanbieters sofort einzustellen.
In den vergangenen Jahren ist im gesamten Bundesgebiet die Frage aufgekommen, ob das bestehende - mit Ausnahme von Rheinland-Pfalz staatliche - Monopol für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwelten rechtmäßig ist. In Rheinland-Pfalz ist die Lotto Rheinland-Pfalz GmbH, deren Gesellschafter die drei Sportbünde Rheinland, Rheinhessen und Pfalz sind, monopolisierter Anbieter.
Im März 2006 hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass ein staatliches Monopol für Sportwetten mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz) nur vereinbar ist, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet ist. Für die mit den Verhältnissen im übrigen Bundesgebiet vergleichbaren Gegebenheiten in Bayern kam das Bundesverfassungsgericht zu dem Ergebnis, dass das Wettmonopol damals in einer Art und Weise ausgestaltet war, durch die eine effektive Suchtbekämpfung, die den Ausschluss privater Veranstalter grundsätzlich durchaus rechtfertigen könne, nicht sichergestellt war.
Ein verfassungsgemäßer Zustand könne sowohl durch eine konsequente Ausgestaltung des Wettmonopols als auch durch eine gesetzlich normierte und kontrollierte Zulassung, gewerblicher privater Wettunternehmen erreicht werden. Das Bundesverfassungsgericht gab dem Gesetzgeber auf, den Bereich der Sportwetten bis zum 31. Dezember 2007 unter Ausübung seines rechtspolitischen Gestaltungsspielraums neu zu regeln.
Am 01. Januar 2008 trat der neue Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland in Kraft. Durch das Landesgesetz zu dem Glücksspielstaatsvertrag vom 03. Dezember 2007 (GVBl. 2007, S. 240) stimmte das Land Rheinland-Pfalz dem Glücksspielstaatsvertrag zu und traf weitere Anordnungen.
Der Antragsteller meldete am 25. Januar 2008 den Betrieb von zwei Wettannahmestellen in Trier an. Schwerpunkt der angemeldeten Tätigkeit sei ein Internetcafe und der Betrieb einer Wettannahmestelle. Mit Ordnungsverfügung vom 18. März 2008 untersagte der Antragsgegner dem Antragsteller die Annahme und Vermittlung von Sportwetten aller Anbieter und traf weitere Anordnungen, die der Durchsetzung dieser Maßnahme dienen.
Am 26. März 2008 hat der Antragsteller hiergegen Widerspruch erhoben. Mit dem vorliegenden Antrag begehrt er die ordnungsbehördliche Verfügung vorläufig außer Vollzug zu setzen.
II.
Der Antrag ist zulässig. Entgegen der ausdrücklichen Formulierung in der Antragsschrift vom 27. März 2008 ist der Antrag insgesamt und nicht nur hinsichtlich der Ziffern 5 bis 8 auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gerichtet. Gemäß § 9 Abs. 2 Glückspielstaatsvertrag - GlüStV - haben Widerspruch und Klage gegen Maßnahmen der Glücksspielaufsicht keine aufschiebende Wirkung. Mit dem so ermittelten Inhalt führt der Antrag mit den sich aus dem Tenor ergebenden Auflagen (vgl. hierzu § 80 Abs. 5 S. 4 VwGO) zum Erfolg.
Im Rahmen der hierzu treffenden Entscheidung sind die Interessen der Allgemeinheit an einer sofortigen Durchsetzung der Untersagungsverfügung gegen die Interessen des Antragstellers abzuwägen. In den Fällen, in denen der Gesetzgeber - wie hier - die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen ausgeschlossen hat, ist im Ansatz von besonders bedeutsamen Interessen der Allgemeinheit auszugehen, weshalb die aufschiebende Wirkung nur dann anzuordnen ist, wenn Individualinteressen von ganz besonderem Gewicht betroffen sind. Das ist, wie später noch auszuführen ist, hier der Fall.
Von erheblicher Bedeutung im Rahmen der Interessenabwägung ist regelmäßig der Aspekt, ob sich die Erfolgsaussichten in der Hauptsache bereits abschätzen lassen, ob also mit gewisser Wahrscheinlichkeit schon jetzt feststeht, dass die hoheitliche Maßnahme rechtmäßig ist oder nicht. Vorliegend kann diese Frage derzeit noch nicht beantwortet werden.
Dies schon deshalb, weil unklar ist, wie sich die weiterhin im Wandel befindliche Sach- und Rechtslage im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch bzw. der mündlichen Verhandlung in Rheinland-Pfalz darstellen wird. Die Erfolgsaussichten in der Hauptsache sind demnach offen.
Gemäß § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV kann die zuständige Behörde die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. § 11 des Landesglücksspielgesetzes - LGlüG - vom 03. Dezember 2007 sieht in Abs. 2 vor, dass zur Durchführung der Glücksspielaufsicht die zuständige Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen die geeigneten Maßnahmen zu treffen hat.
Gemäß § 11 Abs. 3, Nr. 1 LGlüG kann die zuständige Behörde insbesondere eine Veranstaltung oder Vermittlung, die ohne Erlaubnis durchgeführt wird, untersagen. Öffentliche Glücksspiele, zu denen gemäß § 5 Abs. 3 Nr. 2 LGlüG auch Sportwetten gehören, dürfen nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis ist verboten (§ 4 Abs. 1 GlüStV).
Unstreitig verfügt der Antragsteiler nicht über die erforderliche Erlaubnis. Die der für die der Antragsteller die Sportwetten annimmt und vermittelt, nach Kärntner Landesrecht erteilte Buchmacherbewilligung stellt, weil es insofern mangels Harmonisierung des Rechtsgebietes keine Anerkennungsverpflichtung gibt, keine Erlaubnis im vorbezeichneten Sinne dar (vgl. zu dieser Frage u.a. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. März 2008 - 6 S 3069/07 -, recherchiert in JURIS; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 - 6 B 10895/06 -, NVwZ 2006, 1426). Dem tritt auch der Antragsteller nicht entgegen.
Dieser kann derzeit die erforderliche Erlaubnis für das Veranstalten bzw. Vermitteln eines öffentlichen Glückspiels auch nicht erlangen. Gemäß § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV werden Erlaubnisse für Sportwetten nur solchen privatrechtlichen Gesellschaften erteilt, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind. Im Übrigen erfüllen die Länder die betreffenden Aufgaben selbst oder durch juristische Personen des öffentlichen Rechts.
Damit sieht der Glücksspielstaatsvertrag grundsätzlich ein staatliches Wettmonopol vor. Das schließt den Antragsteller von vornherein als möglichen Erlaubnisinhaber aus. Gemäß § 25 Abs. 3 GlüStV ist für Rheinland-Pfalz daneben vorgesehen, die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, durch ein betrautes Unternehmen wahrnehmen zu können.
Eine Betrauung des Antragstellers auf der Grundlage des LGlüG ist nach derzeitiger Gesetzeslage ausgeschlossen. Gemäß § 5 Abs. 1 LGlüG werden in Rheinland-Pfalz die erforderlichen Glücksspiele vom Land selbst unmittelbar oder mittelbar über die Süddeutsche Klassenlotterie veranstaltet. Die Erfüllung dieser öffentlichen Aufgabe obliegt dem für das Lotteriewesen zuständigen Ministerium; dieses kann sich zur Durchführung der unmittelbar vom Land veranstalteten Öffentlichen Glücksspiele einer privatrechtlichen Gesellschaft bedienen, die vom Land, beherrscht wird.
Nach Abs. 2 der Vorschrift kann das Land einen geeigneten Dritten hoheitlich beleihen. Gemäß Abs. 5 der Vorschrift werden die vom Land unmittelbar veranstalteten öffentlichen Glückspiele von der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH durchgeführt, sofern diese privatrechtliche Gesellschaft vom Land beherrscht wird.
Es ist ausgeschlossen, dass gerade der von sich aus in den Wettbewerb eingetretene Antragsteller auch angesichts seines bisherigen Organisationsgrades vom Land Rheinland-Pfalz als einziger Unternehmer mit der Aufgabe, ein hinreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, betraut wird. Er hat nach alledem keine Aussicht, die erforderliche Erlaubnis zu erhalten. Von daher ist der Antragsteller nach der derzeitigen Gesetzeslage von einer Betätigung in diesem Marktsegment ausgeschlossen.
Ob dieser Ausschluss sich als rechtmäßig herausstellen wird, kann derzeit nicht sicher abgesehen werden. Es ist jedoch fraglich, ob das derzeit in Rheinland-Pfalz aufrechterhaltene (Privat-) Monopol im hier interessierenden Bereich des Glücksspielwesens einer verfassungs- und europarechtlichen Prüfung standhalten wird.
Dabei ist zunächst zu sehen, dass der Glücksspielstaatsvertrag an sich ein staatliches Monopol vorsieht, eine Abweichung hiervon ist nur für Rheinland-Pfalz vorgesehen. Das Land wollte ein solches auch durch eine mehrheitliche Beteiligung an der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH schaffen. Hierzu ist es bislang aus kartellrechtlichen Gründen, die später noch vertieft zu betrachten sind, bisher jedoch nicht gekommen. Die Lotto Rheinland-Pfalz GmbH ist vielmehr derzeit - allein - als privatrechtliches Unternehmen auf dem Gebiet der Sportwetten tätig; dies gemäß § 5 Abs. 5 S. 2 LGlüG i.V.m. § 25 Abs. 1 GlüStV auf der Grundlage einer bereits vor dem 01. Januar 2007 erteilten Erlaubnis.
Es liegt somit ein privates Sportwettenmonopol vor. Ob ein Privatmonopol überhaupt und unter weichen Voraussetzungen ein bis dahin möglicherweise geschaffenes staatliches Wettmonopol den Anforderungen des Grundgesetzes und der europarechtlichen Vorschriften standhalten, muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Derzeit ist eine verlässliche Aussage hierzu schon deshalb nicht zu treffen, weil in Rheinland-Pfalz die Entwicklungen noch nicht abgeschlossen sind und nicht absehbar ist, von welchen Strukturen bei der Entscheidung in der Hauptsache auszugehen sein wird.
Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 28. März 2006 vorgegeben, dass ein Ausschluss Privater durch ein staatliches Sportwettenmonopol wegen des damit verbundenen schwerwiegenden Eingriffs in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) nur dann gerechtfertigt sein kann, wenn das Monopol konsequent am Ziel der Bekämpfung von Spielsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet ist.
Weitere legitime Ziele sind der Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften, Schutz vor irreführender Werbung sowie die Abwehr von Gefahren aus mit Wetten verbundener Folge- und Begleitkriminalität. Ein staatliches Monopol kann grundsätzlich ein geeignetes Mittel zur Erreichung der legitimen Ziele sein.
Es müssen jedoch materiell-rechtliche Regelungen und strukturelle Sicherungen vorhanden sein, die sicherstellen, dass die fiskalischen Interessen des Staates hinter das Ziel der Erreichung der legitimen Schutzzwecke des Gesetzes zurücktreten. Insbesondere muss auch der Vertrieb von Sportwetten aktiv und konsequent an der Bekämpfung von Spielsucht und problematischem Spielverhalten ausgerichtet sein.
Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Sache "Placanica" vom 6. März 2007 (C-338/04) schränken nationale Regelungen, die die Ausübung von Tätigkeiten des Sammelns, der Annahme, der Bestellung und der Übertragung von Wetten, insbesondere über Sportereignisse, ohne eine von dem betreffenden Mitgliedstaat erteilte Konzession verbieten, im Ansatz die Niederlassungsfreiheit (Art 43 EGV) und den freien Dienstleistungsverkehr (Art 49 EGV) ein, wobei nach der Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 10. Dezember 2007 zu den Vorlagen der Verwaltungsgerichte Gießen und Stuttgart an den EuGH die Niederlassungsfreiheit dann nicht einschlägig sein soll, wenn sich - wie hier - deutsche juristische Personen des Privatrechts und nicht ausländische Unternehmen in Deutschland niederlassen wollen (Rz 27 der Stellungnahme).
Den Mitgliedstaaten ist jedoch nach der Rechtsprechung des EuGH ein Ermessensspielraum bei der Gestaltung ihrer Glücksspielpolitik eingeräumt (so schon im Urteil vom 06. November 2003 - Gambelli - NJW 2005, 139 ff.). Es sind eine Reihe von zwingenden Gründen des Allgemeininteresses denkbar, aus denen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs gerechtfertigt sein können. Den Mitgliedstaaten steht es in diesem Zusammenhang frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen.
Eventuelle Beschränkungen müssen jedoch insbesondere verhältnismäßig sein. Anerkannte Gründe des Allgemeininteresses, wie der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen erlauben nur dann Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs, wenn sie die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen.
Ausgehend hiervon sind im neuen Glücksspielrecht durchaus wesentliche Änderungen im Vergleich zur früheren Rechtslage vorgenommen worden. Der Gesetzgeber hat das Glücksspielrecht erheblich umgestaltet und verschärft. § 1 GlüStV formuliert verschiedene Zielsetzungen (Verhinderung von Glücksspiel- und Wettsucht, wirksame Suchtbekämpfung, Begrenzung des Glücksspielangebots, Lenkung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen, Gewährleistung von Jugend- und Spielerschutz sowie ordnungsgemäße Durchführung von Glücksspielen; Schutz vor betrügerischen Machenschaften und Abwehr von Folge- und Begleitkriminalität).
Konkret verbietet der Staatsvertrag das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV). § 8 GlüStV sieht zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht ein übergreifendes Sperrsystem (Selbst- und Fremdsperre) vor. Die Veranstalter haben Sozialkonzepte zu entwickeln (§ 6 GlüStV) und über die Wahrscheinlichkeit von Gewinn und Verlust sowie über Suchtrisiken aufzuklären.
Lose, Spielscheine und Spielquittungen müssen Hinweise auf die von dem jeweiligen Glücksspiel ausgehende Suchtgefahr und Hilfsmöglichkeiten enthalten (§ 7 GlüStV). § 4 Abs. 3 S. 2 GlüStV und § 13 Abs. 1 Nr. 2 LGlüG untersagen die Teilnahme Minderjähriger am Glücksspiel und stellen Veranstalter, die Minderjährige an Glücksspielen teilnehmen lassen, unter Strafandrohung.
Gemäß § 10 Abs. 3 GlüStV begrenzen die Länder die Zahl der Annahmestellen. Neue Glücksspielangebote, und die Erweiterung bestehender Vertriebswege sind nur unter erschwerten Bedingungen möglich (§ 9 Abs. 5 GlüStV). § 5 GlüStV sieht Einschränkungen von Werbung für öffentliches Glücksspiel vor. Speziell für Sportwetten sieht § 21 GlüStV eine Trennung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten von der Veranstaltung und Organisation von Sportereignissen und Sportveranstaltungen vor.
Trikot- und Bandenwerbung für Sportwetten ist nicht zulässig. Im Anhang zum Glücksspielstaatsvertrag finden sich weitere Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht (Beauftragte für die Entwicklung von Sozialkonzepten, die Erhebung von Daten über die Auswirkung der angebotenen Glücksspiele, Schulungen des Personals usw.).
Die Frage, ob diese Maßnahmen und deren Umsetzung bereits den Anforderung gen des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs entsprechen wird derzeit von der Rechtsprechung sehr unterschiedlich beantwortet.
Verschiedene Gerichte haben dem EuGH Fragen zur Entscheidung vorgelegt die voraussichtlich auch den Ausgang des hier anhängigen Hauptsacheverfahrens beeinflussen werden. Schon von daher sind die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen.
In Rheinland-Pfalz befinden sich zudem verschiedene Dinge noch im Wandel. Derzeit kann jedenfalls festgestellt werden, dass mit dem neuen Glücksspielrecht ein erheblicher Schritt hin zu einer systematischen und kohärenten Glücksspielpolitik gemacht worden ist.
Bedenken, ob die vorgegebenen Ziele bereits jetzt erreicht sind, ob also von einer hinreichend systematischen und kohärenten Ausrichtung und Umsetzung der neuen Regeln zum Glücksspiel ausgegangen werden kann, bestehen jedoch insbesondere im Hinblick auf die Vertriebswege. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 28. März 2006 das damals bestehende Vertriebssystem der ODDSET-Sportwetten genauer untersucht und dabei beanstandet, dass der Vertrieb derartiger Wetten über ein breites Netz von Annahmestellen erfolgte.
Hier liege das Prinzip "weites Land -kurze Wege" zu Grunde. Der Vertrieb finde in einer Vielzahl von Annahmesteilen in bewusster Nähe zum Kunden statt. Das Produkt werde daher zu einem allerorts verfügbaren normalen Gut des täglichen Lebens. Diese Ausgestaltung des Vertriebs sei nicht auf eine Bekämpfung von Suchtgefahren bzw. auf eine Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet.
Die Europäische Kommission weist in ihrer Stellungnahme vom 10. Dezember 2007 ausdrücklich darauf hin, dass diese Rechtsprechung den nationalen Gerichten bei der Beurteilung der Kohärenz und Systematik des innerstaatlichen Monopolsystems behilflich sein kann ( Rz. 51).
Der Glücksspielstaatsvertrag verbietet die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet und Werbung, im Fernsehen, Internet und über Telekommunikationsanlagen. Zum Vertriebsnetz schreibt er den Ländern vor, die Zahl der Annahmestellen zu begrenzen (§ 10 Abs. 3 GlüStV).
Der rheinland-pfälzische Gesetzgeber hat hierzu in § 7 Abs. 1 LGlüG angeordnet, dass das Land als unmittelbarer Veranstalter bis spätestens 30. Juni 2008 ein Konzept zur Begrenzung der Anzahl der Annahmestellen vorzulegen hat. Die Prüfung, ob das Konzept den Anforderungen des § 1 GlüStV genügt, obliegt dem zuständigen Ministerium. Es bestehen Zweifel, ob damit den rechtlichen Anforderungen Rechnung getragen wird.
Einerseits wird für Rheinland-Pfalz die Übergangsfrist, die das Bundesverfassungsgericht zur Schaffung verfassungsrechtlich beanstandungsfreier Regelungen eingeräumt hat (Fristende war der 31. Dezember 2007), erneut ausgedehnt. Ferner wird dem Veranstalter selbst in die Hand gegeben, konzeptionelle Vorstellungen zur Begrenzung der Zahl der Annahmestellen zu entwickeln, ohne dass sich dem Gesetz hierzu weitere Vorgaben entnehmen lassen.
Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch festgestellt, dass, für die verfassungsgemäße Ausgestaltung eines Wettmonopols materiell-rechtliche und organisatorische Anforderungen bestehen, deren Umsetzung im Einzelnen und im Zusammenspiel miteinander dem Gesetzgeber obliegt. Dieser ist daher gehalten, die Beurteilungsgrundlagen für die Stimmigkeit eines Vertriebskonzepts vorzugeben (so auch VG Neustadt, Beschluss vom 5. März 2008 - 5 L 1372/07.NW -; VG Mainz, Beschluss vom 26. März 2003, - 6 L 48/08.MZ -; VG Berlin, Beschluss vom 2. April 2008, - VG 35 A 52.08 -).
So ist etwa in Nordrhein-Westfalen das Innenministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung Vorschriften über Zahl und Einzugsgebiet der Annahmestellen unter Berücksichtigung der Einwohnerzahlen im Umkreis zu erlassen (§ 20 Glücksspielstaatsvertrag AG NRW vom 30. Oktober 2007).
Vor diesem Hintergrund ist fraglich, ob damit hinsichtlich der Vertriebswege den verfassungs- und europarechtlichen Maßstäben in dem Sinne Rechnung getragen ist, dass das Erscheinungsbild des Sportwettenvertriebs nicht mehr "dem der wirtschaftlich effektiven Vermarktung einer grundsätzlich unbedenklichen Freizeitbeschäftigung entspricht", (so BVerfG a.a.O. zu den früheren Strukturen). Da überdies das Land derzeit nicht unmittelbarer Veranstalter ist, mithin die in § 7 Abs. 1 LGlüG getroffene Anordnung leerläuft, ist im Übrigen offen, auf welchem Wege derzeit das Konzept ermittelt werden soll.
Sollte hiermit die private Lotto Rheinland-Pfalz GmbH selbst befasst sein, so ist, auch angesichts dessen, dass letztlich eine Überprüfung durch das Ministerium des Innern und für Sport stattfinden soll (§ 7 Abs. 1 Satz 2 LGlüG), festzustellen, dass die Entwicklung des fraglichen Konzepts durch einen Privaten im Gesetz nicht vorgesehen ist.
Da der Gesetzgeber selbst keine wesentlichen Anordnungen für eine derartige Begrenzung der Zahl der Annahmestellen getroffen hat, dürfte die Konstruktion inhaltlich den höchstrichterlichen Anforderungen nicht standhalten. Auch ist in zeitlicher Hinsicht offen, wann das neue Konzept umgesetzt werden soll.
Tatsächlich hat sich, wie der Antragsgegner in seiner Antragserwiderung vorgetragen hat, die Zahl der Annahmestellen vom 01.04.2006 von 1.312 bis zum 31.12.2007 auch nur auf 1.252 verringert. Dieser Rückgang um 60 Annahmestellen ist angesichts der absoluten Zahl nicht ausschlaggebend. Nach wie vor sind derzeit in Rheinland-Pfalz Sportwetten ein an allen Orten verfügbares "normales Gut des täglichen Lebens" und es nicht absehbar, wie dem abgeholfen werden soll.
Von daher bestehen derzeit durchaus begründete Bedenken, ob die Sach- und Rechtslage in Rheinland-Pfalz den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts und den damit sinngemäß parallel laufenden Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs (vgl. hierzu BVerfG a.a.O) Rechnung trägt. Wie sich die Dinge im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung in der Hauptsache darstellen werden, ist derzeit noch ungewiss. Deshalb ist die Rechtslage auch unter diesem Gesichtspunkt zumindest offen.
Die verschiedentlich aufgeworfene Frage, ob eine systematische und kohärente Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht überhaupt nicht erst dann angenommen werden kann, wenn in der Bundesrepublik Deutschland eine Änderung des gesamten Glücksspielsektors, etwa auch der Pferdewetten und der Spiele an Glücksspielautomaten, erfolgt (so OVG Saarlouis, Beschluss vom 4. April 2007 - 3 W 18/06 -, NVwZ 2007, 718; OVG Münster, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, dort zur erforderlichen Bewertung des Glücksspielmarktes als Ganzes Rz. 90 ff, 112; VG Schleswig, Vorlagebeschluss an den EuGH vom 30. Januar 2008 - 12 A 102/06 -; VG Gießen, Vorlagebeschluss an den EuGH vom 7. Mai 2007 - 10-E 13/07 -; VG Arnsberg, Beschluss vom 13. März 2008 - 1 L 29/08 - m.w.N.; a.A.: VG Koblenz, Beschluss vom 25. März 2008 - 5 L 136/08.KO -; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Februar 2008 - 10 K 4239/06 -, recherchiert in JURIS), ist zumindest nach Auffassung der Europäischen Kommission in der bereits angesprochenen Stellungnahme vom 10. Dezember 2007 im Sinne der Möglichkeit einer sektoralen Betrachtung zu beantworten (Rz. 34 f., 52). Diese Frage bedarf hier jedoch keiner Entscheidung.
Von ausschlaggebender Bedeutung für das vorliegende Verfahren ist der Umstand, dass anders als in allen anderen Bundesländern in Rheinland-Pfalz bis zum heutigen Zeitpunkt kein staatliches Wettmonopol, geschaffen worden ist. Der Glücksspielstaatsvertrag geht von einem solchen aus und sieht, wie bereits dargelegt wurde, in § 25 Abs. 3 GlüStV für das Land Rheinland-Pfalz grundsätzlich einen Sonderweg vor.
Wie sich aus § 5 Abs. 1 LGlüG ergibt, soll jedoch nach dem Willen des Gesetzgebers auch im Land Rheinland-Pfalz ein staatliches Monopol geschaffen werden. Öffentliche Glücksspiele mit besonderem Suchtpotential sollen ausschließlich vom Land als staatliche Aufgabe selbst veranstaltet werden, wobei sich das Land zur Durchführung dieser. Aufgabe einer Gesellschaft bedienen soll, an der es maßgeblich beteiligt ist (Gesetzentwurf der Landesregierung zum Landesglücksspielgesetz, LT-Drucksache 15/1454, dort unter B ).
Nach § 5 Abs. 5 LGlüG sollen die vom Land unmittelbar veranstalteten öffentlichen Glücksspiele von der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH durchgeführt werden, wenn diese privatrechtliche Gesellschaft vom Land beherrscht wird. Diese. Konstruktion sollte durch eine 51-prozentige Übernahme der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH durch das Land Rheinland-Pfalz erreicht werden.
Den Zusammenschluss hat das Bundeskartellamt jedoch mit Beschluss, vom 29. November 2007 untersagt, weil damit eine ohnehin marktbeherrschende Stellung der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH auf dem Markt für Lotterien in Rheinland-Pfalz verstärkt würde. Sowohl das Land Rheinland-Pfalz als auch die Lotto Rheinland-Pfalz GmbH haben hiergegen Beschwerde erhoben.
In einem einstweiligen Anordnungsverfahren hat der Kartellsenat des Oberlandesgerichts Düsseldorf mit Beschluss vom 03. März 2008 (Az.: - VI-Kart 19/07 [V]) dem Begehren vorläufig nicht entsprochen. Ungeachtet verschiedener prozessualer Erwägungen sei der Zusammenschluss unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zwingend geboten. Die Erreichung der effektiven Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und ein wirksamer Verbraucherschutz ließen sich ohne Weiteres auch durch entsprechende gesetzliche Vorgaben und Rahmenbedingungen des Glücksspielgeschäfts, darauf abgestellte Anforderungen an einen Konzessionsinhaber sowie eine konsequente Überwachung des Glücksspielbetriebes gewährleisten.
Verfassungs- wie auch europarechtlich bleibe es dem Land Rheinland-Pfalz aber auch unbenommen, das Glücksspielgeschäft weiterhin durch ein privates Unternehmen veranstalten zu lassen. Hierzu sei jedoch erforderlich, dass bei der Auswahl der privaten Gesellschaft der Gleichbehandlungsgrundsatz beachtet werde und demgemäß ein diskriminierungsfreies Auswahlverfahren stattfinde. Im Fall der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH sei davon auszugehen, dass diese ohne Ausschreibung beauftragt sei.
Demnach ist es derzeit so, dass in Rheinland-Pfalz eine Aufgabe, die an sich nach dem Willen des Gesetzgebers unter maßgeblicher Beherrschung des Landes wahrgenommen werden soll, tatsächlich von einem privaten Unternehmen wahrgenommen wird, das nicht im Anschluss an eine erforderliche Ausschreibung mit der Wahrnehmung der Aufgabe betraut wurde.
Die Rechte des Antragstellers aus Artikeln 12 GG und 49 EGV können durch ein auf dieser Basis geschaffenes bzw. aufrechterhaltenes Monopol eines Privaten nicht eingeschränkt werden. Auch die Europäische Kommission hat in ihrem an die Bundesregierung gerichteten Aufforderungsschreiben gemäß Artikel 226 EG-Vertrag vom 31. Januar 2008 ausgeführt, dass in Rheinland-Pfalz ein privates Unternehmen, ohne maßgebliche staatliche Beteiligung die Lotterie im Rahmen einer staatlichen Konzession ohne vorherige Ausschreibung, durch die die Beachtung der Grundsätze der Transparenz und der Nichtdiskriminierung gewährleistet würden, betreibe.
Hieraus ergebe sich, dass § 25 Abs. 3 GlüStV möglicherweise mit dem EG-Vertrag unvereinbar sei.
Das Land Rheinland-Pfalz selbst hat im Übrigen in dem kartellrechtlichen Streit vorgetragen, dass einzig in Rheinland-Pfalz mit der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH noch ein privatrechtliches Unternehmen mit der Ausrichtung von Glücksspielen betraut sei. Nur der vom Bundeskartellamt untersagte Anteilserwerb könne eine einheitliche bundesweite Organisation sicherstellen, die den Anforderungen der Gerichte an ein Glücksspielmonopol genüge.
Auch der Rüge der Europäischen Kommission könne allein durch eine Übernahme der Anteilsmehrheit an der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH, durch das Land Rheinland-Pfalz begegnet werden (OLG Düsseldorf a.a.O. Rz 17 und 18). Selbst wenn man also, was durchaus zweifelhaft ist, überhaupt von der grundsätzlichen Zulässigkeit eines privaten Monopols ausgeht, dürfte die Monopolstellung der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH schon deshalb nicht den gesetzlichen Anforderungen genügen, weil sie nicht auf einer erforderlichen Ausschreibung beruht und weil sie mangels Beteiligung des Landes im Übrigen auch nicht den bereits beschriebenen Zielen des Gesetzes entspricht.
Es ist ungewiss, ob bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung in der Hauptsache eine andere Situation gegeben sein wird. Derzeit entspricht die Lage jedoch nicht dem geltenden Recht.
Ungeachtet dessen, wie der Europäische Gerichtshof die ihm von verschiedenen deutschen Verwaltungsgerichten vorgelegten Prägen entscheiden wird und ob diese Entscheidungen bereits im Zeitpunkt der Entscheidung in der späteren Hauptsache ergangen sind, kann vorliegend schon aus den genannten Gründen nach der derzeitigen Sach- und Rechtslage nicht davon ausgegangen werden, dass die Entscheidung des Antragsgegners rechtmäßig ist.
Das Gericht hat daher die betroffenen Interessen offen abzuwägen. Hierbei ist abweichend von früheren Beschlüssen der Kammer nunmehr davon auszugehen, dass die Interessen des seine bedeutenden Freiheitsrechte wahrnehmenden Antragstellers derzeit die betroffenen Allgemeininteressen überwiegen.
Nach Ablauf der vom Bundesverfassungsgericht eingeräumten Übergangszeit zur Schaffung verfassungskonformer Regelungen, die nicht dadurch zu erschweren war, dass private Sportwetten und ihre Vermittlung vorläufig zugelassen wurden (vgl. hierzu OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 07. Dezember 2007 - 6 B 11183/07.OVG -) stellt sich nach Ablauf der Übergangszeit und Erlass der entsprechenden Vorschriften die Abwägungslage anders dar.
Der sich auf seine Freiheitsrechte aus Artikel 12 Abs. 1 GG sowie Artikel 43 und 49 EGV berufende Antragsteller hat allerdings das hier in Rede stehende Gewerbe zu einem Zeitpunkt eröffnet, als er angesichts der neuen Regelungen zum Glücksspiel wusste, dass seine dahingehende Betätigung nicht erlaubt ist. Die Aufnahme des Gewerbebetriebs war insofern von Anfang an risikobehaftet.
Ferner handelt es sich bei der Vermittlung von Sportwetten erkennbar nicht um die einzige Existenzgrundlage des Antragstellers. In der Gewerbeanmeldung wird als weiterer Tätigkeitsschwerpunkt der Betrieb eines Internetcafes genannt. Gegen eine Abwägung zu Gunsten des Antragstellers spricht auch der Umstand, dass die Toto Lotto Rheinland-Pfalz GmbH in ihrem teilweise schon umgesetzten Sozialkonzept ein Maßnahmenbündel vorsieht, das den vom Gesetzgeber in der Sache verfolgten Anliegen und Zielen in erheblichem Umfang Rechnung trägt.
Gleichwohl überwiegen die Interessen des Antragstellers. Er beruft sich auf ganz wesentliche Freiheitsrechte des deutschen Verfassungs- und des europäischen Gemeinschaftsrechts. Freiheitsrechte des Bürgers dürfen nur unter besonderen Bedingungen eingeschränkt werden. Würde man vorliegend dem Begehren des Antragstellers nicht entsprechen, könnte er über Jahre eine gewerbliche Tätigkeit nicht ausüben, die letztlich nach Abschluss der gerichtlichen Verfahren möglicherweise doch zu erlauben ist.
Bisher haben darüber hinaus auch die stattgebenden Entscheidungen verschiedener Gerichte nicht dazu geführt, dass für die Allgemeinheit oder einzelne Personen nachteilige Folgen größeren Umfangs nachgewiesen wären. Dem Interesse der Allgemeinheit an der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht wird bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache durch die sich aus dem Tenor ergebenden Auflagen, die an den Glücksspielstaatsvertrag angelehnt sind, Rechnung getragen.
Im Übrigen vermittelt der Antragsteller offenbar Sportwerten ausschließlich für einen Sportwettenanbieter, der immerhin in einem anderen EU-Land konzessioniert ist. Es kann insgesamt nicht auf unabsehbare Zeit zu Lasten des Antragstellers gehen, wenn es nicht gelingt, das beabsichtigte staatliche Wettmonopol auch in Rheinland-Pfalz herbeizuführen und hierdurch auch insoweit den Glücksspielstaatsvertrag umzusetzen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Auflagen geben keine Veranlassung, auch den Antragsteller mit Kosten zu belasten. Er ist mit seinem Hauptanliegen, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs anzuordnen, durchgedrungen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG in Verbindung mit Ziffer 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.
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