 |
         |
 |
Verwaltungsgericht Potsdam
 Hier drucken |
|
Beschluss v. 02.04.2008 - Az.: 3 L 687/07:
|
Leitsatz:
|
Tenor:
In dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren (…) gegen (…) wegen Untersagung der Vermittlung von Sportwetten hier: vorläufiger Rechtsschutz hat die 3. Kammer des Verwaltungsgerichts Potsdam am 2. April 2008 durch (…) beschlossen:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500,-- Euro festgesetzt. |
Sachverhalt:
s. Entscheidungsgründe |
Entscheidungsgründe:
Der Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 13. September 2007 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 11. September 2007 wiederherzustellen bzw. anzuordnen, soweit sich die Untersagung auf die Annahme und Vermittlung von Sportwetten an ein EU-Konzessioniertes Unternehmen bezieht, hat keinen Erfolg.
Die im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nach § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) vorzunehmende Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Ordnungsverfügung und dem privaten Interesse der Antragstellerin, von einer sofortigen Durchsetzung verschont zu bleiben, geht zu Lasten der Antragstellerin aus.
Denn nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes vorzunehmenden summarischen Prüfung erweist sich die angegriffene Ordnungsverfügung, an der der Antragsgegner auch unter Hinweis auf die seit dem 1. Januar 2008 geltende Rechtslage festhält, als rechtmäßig. Die von der Antragstellerin geltend gemachten verfahrens- (siehe dazu unter 1.) und verfassungsrechtlichen (siehe dazu unter 2.) sowie gemeinschaftsrechtlichen (siehe dazu unter 3.) Bedenken, insbesondere gegen die nunmehr seit Inkrafttreten des Glücksspielgesetzes des Landes Brandenburg vom 18. Dezember 2007 (GVBl. I. S. 218 ff.) heranzuziehenden Regelungen des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV -, GVBl. I S. 227) und des Gesetzes über öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg und zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Lotterie- und Sportwettengesetz - LottGBbg, GVBl. S 218) - in Kraft getreten jeweils am 1. Januar 2008 - greifen nicht durch, so dass der hiergegen eingelegte Widerspruch aller Voraussicht nach keinen Erfolg haben kann.
1.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die angegriffene Ordnungsverfügung nicht schon deshalb rechtswidrig, weil deren Begründung durch den Antragsgegner nicht mit Blick auf die nunmehr geltende Rechtslage ergänzt worden ist. Zum einen kann ein etwaiger Begründungsmangel gem. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfGBbg im derzeit noch anhängigen Widerspruchsverfahren mit heilender Wirkung nachgeholt werden (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG Kommentar, 8. Auflage, § 45 Rn. 18), zum anderen kommt es für die Rechtmäßigkeit einer Verfügung darauf an, ob die Maßnahme im entscheidungserheblichen Zeitpunkt - hier der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung über den Eilrechtsschutzantrag - von der geltenden Rechtslage gedeckt ist.
Seine Rechtsgrundlage findet der Bescheid nunmehr in § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Nr. 3 GlüStV. Denn der Glücksspielstaatsvertrag ist durch die in Artikel 1 § 1 Glücksspielgesetz des Landes Brandenburg erfolgte Zustimmung und dessen Veröffentlichung (GVBl. I S. 218 ff. und S. 227 ff.) in das Landesrecht transformiert worden und somit unmittelbar anwendbar. Nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV kann der Antragsgegner die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.
Bei den von der Antragstellerin vermittelten Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Danach liegt ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Nach § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV sind auch Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder den Ausgang eines zukünftigen Ereignisses - wie für Sportwetten typisch - Glücksspiele. Damit ist durch den Gesetzgeber nunmehr eindeutig geklärt, dass Sportwetten Glücksspiele sind.
Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörden des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und das Vermitteln von Glücksspielen ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) ist verboten (§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Da die Antragstellerin nicht über eine im Land Brandenburg gültige Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 3 Abs. 1 Satz 1 LottGBbg verfügt, vermittelt sie unerlaubt Sportwetten.
Die der Vertragspartnerin der Antragstellerin, das Unternehmen (…), durch staatliche Stellen in (…) erteilte Konzession zur Veranstaltung und Entgegennahme von Sportwetten vermag die im Lande Brandenburg erforderliche Erlaubnis auch unter Berücksichtigung gemeinschaftsrechtlicher Grundsätze nicht zu ersetzen (siehe unter 3.).
Der Erwerb einer Erlaubnis gem. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV i.V.m. § 3 Abs. 1 LottGBbg durch private Sportwettvermittler - wie die Antragstellerin - ist auch nicht möglich. Denn der Glücksspielstaatsvertrag behält unverändert die Entscheidung der Länder im Lotteriestaatsvertrag bei, Glücksspiele mit besonderem Gefährdungspotential (zum Beispiel Jackpotlotterien und bestimmte Wetten) den staatlich beherrschten Veranstaltern vorzubehalten (§ 10 Abs. 2 GlüStV).
Insoweit entspricht § 10 Abs. 2 GlüStV der Bestimmung des § 5 Abs. 2 LottStV. Nur für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential können Erlaubnisse auch an andere als die in § 10 Abs. 2 GlüStV Genannten erteilt werden (§ 10 Abs. 5 GlüStV). Auch das Lotterie- und Sportwettengesetz Brandenburg hält in § 2 Abs. 1 und 3 weiterhin am staatlichen Wettmonopol fest.
2.
Die Beibehaltung des Wettmonopols ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es stellt insbesondere keinen unzulässigen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und damit auch keinen unzulässigen Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG dar (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, VG Stuttgart, Urteil vom 1. Februar 2008 - 10 K 4239/06 - beide zitiert nach juris).
Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner grundlegenden Entscheidung vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - (NJW 2006, 1261 ff.) festgestellt, dass die Beschränkung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten in erster Linie am Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG zu messen ist. Danach sind Eingriffe in dieses Grundrecht, auch für Maßnahmen, die die Freiheit der Berufswahl betreffen, nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt.
Davon sei auszugehen, wenn die eingreifende Norm kompetenzgemäß erlassen worden sei, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt werde und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspreche. Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht stelle einen Eingriff in die Berufsfreiheit rechtfertigendes Gemeinwohlziel dar, denn die Spielsucht könne nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und die Gemeinschaft zu schwerwiegenden Folgen führen. Das staatliche Wettmonopol sei grundsätzlich ein geeignetes und erforderliches Mittel zur Erreichung dieses legitimen Ziels.
Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch die seinerzeitige Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols - bezogen auf das bayrische Staatslotteriegesetz vom 29. April 1999, das mit der Ausgestaltung des Wettmonopols im Land Brandenburg vergleichbar ist - als mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar angesehen. Insbesondere fehle es an Regelungen, die eine konsequente und aktive Ausrichtung des Sportwettenangebots am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht und problematischen Spielverhaltens materiell und strukturell gewährleisteten.
Der Bereich der Sportwetten ist aufgrund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Glücksspielstaatsvertrag - unter Fortschreibung des staatlichen Wettmonopols für zunächst weitere vier Jahre - durch alle 16 Länder neu geregelt und durch alle Landesparlamente ratifiziert worden. Zugleich wurden in den Regelungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages auch die Spielbanken und Lotterien einbezogen. Der Einführung einer kontrollierten Zulassung gewerblicher Wettunternehmer, die vom Bundesverfassungsgericht in der oben genannten Entscheidung als mögliche Alternative aufgezeigt worden war, wurde von den Ländern aus ordnungs- und gesellschaftspolitischen Gründen abgelehnt (vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag in Deutschland, abgedruckt als Anhang zur: LT-Drucksache 4/5156, S. 65/66).
Das Land Brandenburg war für den Erlass des Glücksspielgesetzes des Landes Brandenburg zuständig. Der Bund hat von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für den Bereich der Sportwetten, abgesehen von den Pferdesportwetten, keinen Gebrauch gemacht.
Dem im Glücksspielstaatsvertrag und im Lotterie- und Sportwettengesetz des Landes Brandenburg normierten staatlichen Wettmonopol liegen bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung auch legitime Gemeinwohlzwecke zugrunde.
Wichtigstes Ziel der Errichtung eines Wettmonopols ist die Vermeidung und die Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht (vgl. § 1 Nr. 1 GlüStV sowie LT-Drs., a.a.O., S. 63). Diese Zielsetzung stellt nach den Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 28. März 2006 - wie oben bereits ausgeführt - ein überragendes Gemeinwohlziel dar. Auch die weiteren in § 1 Nr. 2 bis 4 GlüStV benannten Ziele, wie die Begrenzung des Glücksspielangebots, die Lenkung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen, insbesondere um ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern (§ 1 Nr. 2 GlüStV), die Gewährleistung des Jugend- und des Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sowie die Sicherstellung, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden (§ 1 Nr. 4 GlüStV), entsprechen den vom Bundesverfassungsgericht anerkannten Gemeinwohlzielen (vgl. BVerfG, Urt. v. 28. März 2006, a.a.O.).
Diesen Zielen wird durch zahlreiche speziellere Regelungen entsprechend den Vorgaben des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 Rechnung getragen. So enthält der Glücksspielstaatsvertrag mehrere allgemeine Vorschriften zum Spielerschutz, wie die Selbst- und Fremdsperre (§ 8 GlüStV) und die Verpflichtung, den Ausschluss eines gesperrten Spielers von Sportwetten durch Ausweiskontrolle, vergleichbare Identitätskontrollen und Abgleich mit der Sperrdatei zu gewährleisten (§ 21 GlüStV). Außerdem sind die Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen nach § 6 GlüStV verpflichtet, Sozialkonzepte zu entwickeln, um die Spieler zu verantwortungsvollem Spiel anzuhalten und der Entstehung von Glücksspielsucht vorzubeugen.
Sie sind überdies gem. § 7 GlüStV gehalten, die Spieler über die Wahrscheinlichkeit von Gewinn und Verlust aufzuklären und die Lose, Spielscheine und Spielquittungen mit Hinweisen auf die vom jeweiligen Spiel ausgehenden Suchtgefahren und Hilfsmöglichkeiten zu versehen. Überdies enthält der GlüStV in seinem Anhang eine "Richtlinie zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielssucht", die die den Veranstaltern im Einzelnen obliegenden Verpflichtungen näher regelt. Diese Maßnahmen gehen über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinaus.
Im Interesse des Spieler- und Jugendschutzes regelt der GlüStV Einschränkungen der Vertriebswege. Insbesondere untersagt § 4 Abs. 4 GlüStV das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet und kommt damit einer wesentlichen Forderung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 28. März 2006 nach. Dieses hatte gerade die Möglichkeit der Wettteilnahme über das Internet als bedenklich angesehen, weil dieser Vertriebsweg wegen der Anonymität des Spielenden und des Fehlens jeglicher Kontrolle generell und bezogen auf den Jugendschutz keine effektive Kontrolle gewährleistet (vgl. Erläuterungen zum GlüStV, a.a.O., S. 69).
Zur Gewährleistung eines effektiven Jugendschutzes verbietet § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV die Teilnahme Minderjähriger am Glücksspiel und verpflichtet die Veranstalter sicherzustellen, dass Minderjährige auch tatsächlich von der Teilnahme ausgeschlossen sind.
Zum Zwecke der Kanalisierung und Begrenzung des Glücksspielangebotes haben die Länder nach § 10 Abs. 3 GlüStV die Zahl der Annahmestellen zu begrenzen. Gemäß § 4 Abs. 4 LottGBbg dürfen nicht mehr Annahmestellen unterhalten werden, als zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots im Sinne von § 10 Abs. 2 GlüStV und unter Berücksichtigung der von den verschiedenen Glücksspielen ausgehenden Gefährdungspotentiale erforderlich sind. Näheres wird in einer noch vom Ministerium des Innern zu erlassenden Rechtsverordnung zu regeln sein (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 3 LottGBbg).
Nach Absatz 1 der vorstehenden Vorschrift ist der Betrieb einer Annahmestelle als Vergnügungsstätte oder in unmittelbarer Nähe zu Vergnügungsstätten oder Anlagen für sportliche Zwecke aufgrund des dort zu vermutenden erhöhten Risikopotentials für den Verbraucher nicht gestattet (vgl. Erläuterungen zu LottGBbg, a.a.O., S 31). Die Einführung neuer Glücksspielangebote oder die erhebliche Erweiterung bestehender Vertriebswege wird mit Blick auf die zwingende Beteiligung des Fachbeirates erschwert (vgl. § 9 Abs. 5 Nr. 1, § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV und § 3 Abs. 1 Nr. 4 LottGBbg). § 5 GlüStV reguliert entsprechend den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts die Werbung für öffentliches Glücksspiel.
Sie ist auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel zu beschränken (vgl. Abs. 1), darf sich nicht an Minderjährige richten und nicht irreführend sein (vgl. Abs. 2). § 5 Abs. 3 enthält ein umfassendes Werbeverbot im Fernsehen, weil dieses Medium durch seine Reichweite - gerade bei Minderjährigen - in besonderem Maß zum Gefährdungspotential von Glücksspielen beiträgt. Darüber hinaus wird die Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet verboten, da hier neben der Breitenwirkung und der Zielgruppenorientierung als zusätzliches Gefahrenelement der sofortige Übergang zur Teilnahme am Glücksspiel hinzukommt (vgl. Erläuterungen zum GlüStV, a.a.O. S. 70). § 21 GlüStV regelt überdies speziell für Sportwetten ein Trikot- und Bandenwerbeverbot.
Schließlich ist der Gesetzgeber den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts auch hinsichtlich der Forderung gefolgt, die Einhaltung der Anforderungen an ein verfassungsgemäßes staatliches Wettmonopol durch geeignete Kontrollinstanzen sicherzustellen, die eine ausreichende Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates aufweisen. Nach § 9 Abs. 6 GlüStV darf die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde ausgeübt werden, die für die Finanzen des Landes oder die Beteiligungsverwaltung der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter zuständig ist. Nach §§ 13 und 14 LottGBbg sind die örtlichen Ordnungsbehörden, in bestimmten Fällen auch das Ministerium des Innern, zuständig für die Erlaubniserteilung und für Aufsichtsmaßnahmen.
Ob einzelne Maßgaben des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 derzeit noch nicht voll umfänglich umgesetzt wurden, kann dahingestellt bleiben. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, würde dies nicht die das staatliche Sportwettenmonopol rechtfertigende konsequente und aktive Ausrichtung der gesetzlichen Regelungen auf das Ziel der Bekämpfung von Wettsucht sowie der Begrenzung der Wettleidenschaft generell in Frage stellen.
Gegen den wichtigsten Zweck der Errichtung eines staatlichen Wettmonopols, die Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht, kann nicht eingewandt werden, dass von Sportwetten geringere Suchtgefahren als von anderen Glücksspielformen ausgehen. Es trifft zwar zu, dass nach dem derzeitigen Kenntnisstand in erster Linie die Spieler an Automaten ein problematisches oder pathologisches Spielverhalten aufweisen. Im Land Brandenburg macht diese Spielergruppe rund 80 % der derzeit auf 3.200 geschätzten Suchtgefährdeten aus (vgl. Erläuterungen zu LottGBbg, a.a.O., S. 25).
An zweiter Stelle rangieren die Casino-Spieler mit einem problematischen Spielverhalten. Hieraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass von den Sportwetten keine Suchtgefahren ausgehen. Insoweit hat das Bundesverfassungsgericht bereits in Auseinandersetzung mit dem damaligen Forschungsstand festgestellt, dass der Gesetzgeber auch bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten schon aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstandes mit einem nicht unerheblichen Suchtpotential rechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen könne (vgl. BVerfG, Urt. vom 28. März 2006, a.a.O.). Folglich kann das Regelungsziel der wirksamen Suchtbekämpfung auch besonders schwerwiegende Eingriffe in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG rechtfertigen.
Nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung fehlen hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die Annahme des Gesetzgebers, die beschlossenen Maßnahmen seien zur Erreichung der genannten Ziele geeignet und erforderlich, fehlerhaft ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ein Mittel bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet ist, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Insoweit kommt dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Er hat vornehmlich, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeit des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will.
Gleiches gilt für die Beurteilung der Erforderlichkeit des staatlichen Wettmonopols. Maßnahmen, die der Gesetzgeber für erforderlich hält, können aufgrund der ihm zustehenden Einschätzungsprärogative nur dann verfassungsrechtlich beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternative in Betracht kämen, die gleiche Wirksamkeit versprächen, die Betroffenen aber weniger belasteten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. März 2007 - 1 BvR 2228/02 -, BayVBl. 2007, 624 ff.).
Angesichts dessen lässt sich die Fehlerhaftigkeit der Einschätzung des Gesetzgebers nicht mit dem Hinweis begründen, dieser habe weniger einschneidende Maßnahmen, etwa staatlich kontrollierte gewerbliche Wettunternehmen zuzulassen, wählen können. Ebenso wenig ist zu beanstanden, dass der Gesetzgeber für den Fall einer Marktöffnung aufgrund des dann entstehenden Wettbewerbs von einer enormen Expansion des Wettangebots ausgeht, mit der Folge einer Zunahme von problematischem und suchtbeeinflussendem Verhalten der Spielteilnehmer.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin drängen sich an dem Ziel der Regelung des Wettmonopols im Glücksspielstaatsvertrag, die Bekämpfung von Wettsucht sowie die Begrenzung der Wettleidenschaft, auch nicht deshalb verfassungsrechtliche Bedenken auf, weil zusammen mit dem Glücksspielstaatsvertrag keine entsprechenden Anforderungen an das gewerbliche Spiel in Spielhallen und für den Bereich der Pferdewetten geregelt wurden. Insoweit waren die Länder durch die abschließende Normierung des Bundes in der Gewerbeordnung (GewO) und der Spielverordnung (SpielV) i. d. F. der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006 (BGBl. I S. 280) sowie im Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) vom 8. April 1922 (BGBl. I S. 335), zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407), an einer Regelung gehindert.
Aus diesem Umstand kann nicht auf die Verfassungswidrigkeit des hier streitigen staatlichen Sportwettmonopols geschlossen werden, wie letztlich auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 26. März 2007 zum Spielbankenmonopol in Bayern bestätigt. Dort hat das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsmäßigkeit des bayrischen Spielbankenmonopols allein mit Blick auf die konsequente Ausgestaltung des Spielbankenwesens auf das Ziel der Bekämpfung der Spielsucht und des problematischen Spielverhaltens bejaht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. März 2007 - 1 BvR 2228/02 -, a.a.O.).
3.
Der Antragsgegner ist auch nicht aus gemeinschaftsrechtlichen Gründen verpflichtet, aufgrund der der I. durch Großbritannien erteilten Konzession für die Veranstaltung und Entgegennahme von Sportwetten die Vermittlung von Sportwetten durch die Antragstellerin hinzunehmen.
Bislang ist eine Harmonisierung des Glücksspielrechts auf der Sekundärebene nicht erfolgt. Vielmehr sind Glücksspiele einschließlich Lotterien und Wetten aufgrund der spezifischen Natur dieser Tätigkeiten, die von Seiten der Mitgliedstaaten Politikansätze zum Schutz der öffentlichen Ordnung und zum Schutz der Verbraucher bedingen, vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376, S. 36) ausgenommen worden (vgl. Erwägungsgrund Nr. 25).
Auch der EuGH hat insoweit mehrfach festgestellt, dass es jedem Mitgliedstaat freistehe, die Ziele seiner Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und das von ihm angestrebte Schutzniveau zu bestimmen (vgl. Urteile von 21. September 1999 - Läärä -, Rs. C-124/97, Rn. 36, http://eur-lex.europa.eu und vom 6. März 2007 - Placanica u.a. -, Rs. C-338/04, C-359/04 und C 360/04, Rn. 48 http://curia.europa.eu).
Angesichts dieser Rechtsprechung vermag die von der Europäischen Kommission im Stellungnahmeschreiben zu dem notifizierten Entwurf für einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen vom 14. Mai 2007 geäußerte Auffassung, dass es als unangemessen erscheine, in Fällen, in denen andere Mitgliedstaaten eine Genehmigung zum Glücksspiel erteilt haben, das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten EU-Konzessionierter Unternehmen von vornherein als rechtswidrig zu betrachten, weil auch andere Mitgliedstaaten über angemessene Verfahren zur Überwachung des Glücksspiels verfügen, nicht zu überzeugen.
Es kann nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung nicht festgestellt werden, dass die Antragstellerin erlaubte Sportwetten vermittelt, weil das staatliche Wettmonopol in der seit dem 1. Januar 2008 geltenden Ausgestaltung gemeinschaftsrechtswidrig ist. Das weiterhin geltende Verbot der Vermittlung von Sportwetten durch private Anbieter schränkt zwar die Dienstleistungsfreiheit des Wettvermittlers ein, ist aber gerechtfertigt und scheitert deshalb nicht am Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts.
Nationale Regelungen, die "die Ausübung von Tätigkeiten des Sammelns, der Annahme, der Bestellung und der Übertragung von Wetten, insbesondere über Sportereignisse, ohne eine von dem betreffenden Mitgliedstaat erteilte Konzession oder polizeiliche Genehmigung" verbieten, schränken zwar die Niederlassungsfreiheit (Art 43 EG) und den freien Dienstleistungsverkehr (Art. 49 EG ) ein (vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - Gambelli u.a. -, Rs. C-243/01, Rn. 45 ff. http://curia.europa.eu und vom 6. März 2007 - Placania u.a. -, a.a.O., Rn. 45 f.).
Diese Einschränkungen können aber nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, wie des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung und der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein. Allerdings müssen diese Beschränkungen verhältnismäßig sein. Sie müssen geeignet sein, die Verwirklichung der angestrebten Ziele zu gewährleisten und dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist (vgl. EuGH, Urteile vom 21. September 1999 - Läärä -, a.a.O., Rn. 31, vom 21. Oktober 1999 - Zenatti - Rs. C 67/98 Rn. 29 http://curia.europa.eu und vom 6. März 2007 - Placanica u.a. -, a.a.O., Rn. 45 f.).
Aus den genannten Entscheidungen des EuGH ergibt sich nicht, dass dieser von einer generellen Unvereinbarkeit eines staatlichen Wettmonopols mit dem Gemeinschaftsrecht ausgeht. Vielmehr räumt der EuGH den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Ausgestaltung einer begrenzenden Regelung des Glücksspiels eine ausreichende Einschätzungsprärogative und Gestaltungsfreiheit ein. Es stehe jedem Mitgliedstaat frei, die Ziele seiner Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (vgl. EuGH, Urteile vom 21. September 1999 - Läärä -, a.a.O., Rn. 35, vom 6. November 2003 - Gambelli u.a. -, a.a.O., Rn. 63 und vom 6. März 2007 - Placanica u.a. -, a.a.O., Rn. 47 f.).
In der Entscheidung "Placanica u.a." benennt der EuGH zwei Ziele, die etwaige Hemmnisse für die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen könnten; zum einen, die Gelegenheit zum Spiel generell zu vermindern und zum anderen, dadurch Straftaten vorzubeugen, dass die auf diesem Gebiet tätigen Wirtschaftsteilnehmer einer Kontrolle unterworfen und die Glücksspieltätigkeiten so in Bahnen gelenkt werden, die diesen Kontrollen unterliegen. Hinsichtlich des erstgenannten Zieles seien Beschränkungen der Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer zwar grundsätzlich gerechtfertigt, müssten jedoch in jedem Fall dem Anliegen gerecht werden, die Gelegenheit zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeit in diesem Bereich kohärent und systematisch zu begrenzen (vgl. EuGH Urteil vom 6. März 2007 - Placanica u.a -, a.a.O., Rn. 52/53 und 58).
Zudem dürften die Beschränkungen nicht in diskriminierender Weise angewandt werden (vgl. EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Gambelli u.a. -, a.a.O., Rn. 65). Ob die nationale Regelung (vorliegend das staatliche Wettmonopol) tatsächlich dem von dem Mitgliedstaat geltend gemachten und vom EuGH anerkannten Ziel gerecht wird, ist von dem nationalen Gericht zu prüfen (vgl. EuGH Urteil vom 6. März 2007 - Placanica u.a -, a.a.O., Rn. 58).
Die nunmehr im Glücksspielstaatsvertrag sowie im Lotterie- und Sportwettengesetz des Landes Brandenburg getroffenen Regelungen genügen den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofes. Sie sind geeignet, die Gelegenheit zur Teilnahme an Sportwetten tatsächlich zu begrenzen und insgesamt eine kohärente und systematische Begrenzung der Sportwettsucht zu gewährleisten. Insbesondere sind die Beschränkungen nicht diskriminierend, weil sie inländische wie ausländische Wirtschaftsteilnehmer ohne inländische Konzession in gleicher Weise vom Sportwettenmarkt fernhalten (vgl. OVG Münster, VG Stuttgart, a.a.O.).
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin steht der Annahme einer kohärenten und systematischen Begrenzung der Sportwettsucht nicht entgegen, dass mit dem Erlass des Glücksspielstaatsvertrages sowie der länderrechtlichen Ausführungsgesetze keine entsprechenden Maßnahmen bezogen auf das gewerbliche Geldautomatenspiel und den Bereich der gewerblich betriebenen Pferdewetten ergriffen wurden. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich die Forderung des EuGH nach einem kohärenten und systematischen Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeit auf den gesamten Glücksspielbereich, auf den monopolisierten Bereich oder nur auf den einzelnen Glücksspielsektor bezieht (vgl. hierzu OVG Münster, a.a.O., m.w.N.).
Selbst wenn der gesamte Glücksspielmarkt zu berücksichtigen wäre, wäre nach summarischer Prüfung die vom EuGH geforderte Kohärenz zu bejahen. Der Rechtsprechung des EuGH ist nämlich nicht zu entnehmen, dass der Gesetzgeber - unter Berücksichtigung des ihm eingeräumten weiten Beurteilungsspielraumes - verpflichtet ist, ein einheitliches Regelungswerk für alle Glücksspielbereiche zu schaffen, um der Forderung nach einem kohärenten und systematischen Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeit nachzukommen. Auch sektorale Regelungen können die vom EuGH geforderte Kohärenz sicherstellen, vorausgesetzt, jede Regelung ist für sich betrachtet erforderlich und geeignet, die Zielsetzung zu erreichen.
Die Kammer kann nach summarischer Prüfung weder für das bundesrechtlich geregelte Geldautomatenspiel noch für die gewerblich betriebenen Pferdewetten feststellen, dass diese Regelungen offensichtlich nicht den Vorgaben der Rechtsprechung des EuGH genügen. Sowohl die Spielverordnung (SpielV) als auch das Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) enthalten Regelungen zum Spielerschutz.
§ 2 Abs. 2 RennwLottG sieht im Rahmen der Erteilung der erforderlichen Erlaubnis Beschränkungen und Auflagen zu den Örtlichkeiten der Wettannahme und zu den Personen, die Wetten annehmen oder vermitteln dürfen, vor. § 13 SpielV regelt Einsatz-, Verlust- und Gewinnbeschränkungen, das Verbot von Rabatten und Zugaben für Vielspieler und das Jackpot-Verbot nach § 9 SpielV. Kindern und Jugendlichen ist der Zugang zu öffentlichen Spielhallen und ähnlichen Räumen nicht gestattet (§ 10 SpielV).
Zwar weist die Antragstellerin zutreffend darauf hin, dass die Zahl der in einer Gaststätte zugelassenen Geld- und Warenspielgeräte von zwei auf drei und die in Spielhallen zulässige Zahl durch die Neufassung der Spielverordnung von 10 auf 12 Geräte erhöht und zudem die Mindestquadratmeterzahl von 15 auf 12 qm reduziert wurde. Überdies wurde die Mindestspieldauer von 12 auf 5 Sekunden bei gleichzeitiger Erhöhung der Verlustgrenze von 60 auf 80 Euro pro Stunde reduziert.
Mit diesen Änderungen gingen jedoch zusätzliche Regelungen zum Spielerschutz einher, so das Verbot der besonders problematischen Fun Games (§ 6 a SpielV), das Verbot von Jackpot-Systemen und sonstigen Gewinnchancen und Vergünstigungen (§ 9 Abs. 2 SpielV). Erstmals wurde in § 6 Abs. 4 SpielV eine Verpflichtung zur Anbringung von Warnhinweisen und Hinweisen auf Beratungsmöglichkeiten bei pathologischem Spielverhalten vorgeschrieben sowie die Verpflichtung begründet, Informationsmaterial über Risiken bei übermäßigem Spielen sichtbar auszulegen.
Die Reduzierung der Mindestspiellaufzeit trägt - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - dem Spielerschutz Rechnung, denn diese verhindert - nach Auffassung des Gesetzgebers - das von Spielsuchtgefährdeten oft praktizierte Bespielen von mehreren Geräten. Eine Erhöhung der Verlustmöglichkeiten ist hiermit nicht verbunden, da die Verluste pro Stunde gem. § 13 Abs. 1 Nr. 3 SpielV auf 80 Euro begrenzt sind (vgl. hierzu: OVG Münster unter Hinweis auf die einschlägigen BT-Drs. 16/5687 und 16/6551 sowie die BR-Drs. 655/05, a.a.O.).
Es ist nicht ersichtlich, dass die vom Bundesgesetzgeber getroffenen Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder unzureichend sind, um auch in diesen Spielsektoren dem Erfordernis einer kohärenten und systematischen Begrenzung der Spielsucht zu entsprechen. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass wegen der fehlenden Monopolstruktur und des folglich fehlenden Eingriffs in grundrechtlich oder gemeinschaftsrechtlich gewährleistete Rechte an die Regelungen der o. g. gewerblichen Spiele und Wetten nicht so strengen Anforderungen wie an den Glücksspielstaatsvertrag zu stellen sind.
Die mit dem Wettmonopol einhergehende Einschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit ist nach summarischer Prüfung auch nicht deshalb gemeinschaftsrechtswidrig, weil derzeit das Suchtpotential von Sportwetten mit festen Gewinnquoten noch nicht abschließend beurteilt werden kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, a.a.O.). Es ist bereits zweifelhaft, ob sich die von der Antragstellerin zum Beleg ihrer Auffassung herangezogene Entscheidung des EuGH "Lindmann" (Urteil vom 13. November 2003 - C-42/02 -, zitiert nach juris), nach der Mitgliedstaaten die Tätigkeit von in anderen Mitgliedstaaten konzessionierten Veranstaltern nur unterbinden dürfen, wenn vor Erlass der beschränkenden Maßnahme eine Untersuchung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahme durchgeführt wurde, auf den vorliegenden Fall übertragbar ist.
Denn der Entscheidung lag ein anderer Sachverhalt zugrunde. Dort ging es um die diskriminierende Besteuerung von Gewinnen aus im Ausland (Schweden) veranstalteten Lotterien, während Gewinne aus im Mitgliedstaat (Finnland) veranstalteten Lotterien nicht steuerpflichtig waren. Zur Rechtfertigung dieser unstreitig diskriminierenden Regelung hatte sich die finnische Regierung darauf berufen, dass die nationalen Regelungen durch zwingende Gründe des Gemeinwohls wie die Prävention von Missbrauch und Betrugstaten, die Verringerung des durch das Spiel verursachten gesellschaftlichen Schadens, die Finanzierung gemeinnütziger Tätigkeiten oder die Wahrung der Rechtssicherheit gerechtfertigt seien, ohne die aufgezeigten Gefahren auch nur ansatzweise zu belegen.
Jedenfalls kann dieser Entscheidung nicht entnommen werden, dass vor dem Erlass beschränkender Maßnahmen etwaige Suchtgefahren durch geeignete Untersuchungen "abschließend" belegt sein müssten. Der EuGH hat im Fall "Lindmann" lediglich bemängelt, dass die ihm übermittelten Akten kein Element statistischer oder sonstiger Natur enthielten, das einen Schluss auf die Schwere der Gefahren, die mit dem Betreiben von Glücksspielen verbunden seien, oder gar auf einen besonderen Zusammenhang zwischen solchen Gefahren und der Teilnahme der Staatsangehörigen des betreffenden Mitgliedstaats an in anderen Mitgliedstaaten veranstalteten Lotterien zulasse (vgl. Rn. 25 a.a.O.).
Demnach müssen lediglich Rechtfertigungsgründe, die von einem Mitgliedstaat geltend gemacht werden, durch entsprechende Untersuchungen belegt werden. Derartige Untersuchungen lagen bereits zum Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 vor, so die Studie von Meyer (2005) "Gefährdungspotential von Lotterien und Sportwetten", in der von den untersuchten 828 Fällen problematisches Spielverhaltens 8 % auf die Sportwetten entfielen (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 1. Juni 2007 - 1 Bs 107/07 -, www.gluecksspiel-und recht.de und OVG Koblenz, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B 10118/07 - zitiert nach juris).
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin kann aus der Entscheidung des EuGH "Placanica u.a." nicht im Wege eines Erst-Recht-Schlusses gefolgert werden, dass die deutsche Regelung, nach der ein privatrechtliches Unternehmen keine Lizenz erhalten kann, gemeinschaftsrechtswidrig ist. Denn die Rechtslage in Deutschland ist nicht mit der in Italien vergleichbar. Das dort seinerzeit geltende Konzessionsmodell - mit einer Begrenzung der Gesamtzahl der Konzession auf insgesamt 1000 - hatte zur Zielsetzung, die Glücksspieltätigkeit in kontrollierte Bahnen zu lenken.
Insoweit hat der EuGH beanstandet, dass der völlige Ausschluss von Kapitalgesellschaften, deren Anteile auf reglementierten Märkten gehandelt werden, über das hinausgeht, was zur Erreichung des Zieles erforderlich ist (vgl. EuGH, Urteil vom 6. März 2007, - Placanica u.a. -, Rn. 62, a.a.O.). Die deutsche Regelung eines staatlichen Wettmonopols dient hauptsächlich dem Ziel, die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern. Insoweit hat der EuGH - wie oben bereits ausgeführt - ausdrücklich klargestellt, dass dieses Ziel grundsätzlich Beschränkungen der Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer rechtfertigt.
4.
An der - dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden - Anordnung der sofortigen Vollziehung besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse. Da das im Land Brandenburg bestehende staatliche Wettmonopol - wie oben ausgeführt - nunmehr mit überwiegender Wahrscheinlichkeit den Vorgaben, die das Bundesverfassungsgericht und der EuGH an dessen Ausgestaltung aufgestellt haben, entspricht, darf die Veranstaltung privater Sportwetten - ungeachtet der von anderen Gerichten geäußerten Bedenken - (vgl. VG Minden, Beschluss vom 28. Februar 2008 - 3 L 14/08 - und VG Stuttgart, Beschluss vom 17. März 2008 - 4 K 456/08 -, jeweils zitiert nach juris) unterbunden werden. An dem Sofortvollzug der Untersagung besteht ein besonderes öffentliches Interesse, weil nur so die mit der Untersagung verfolgten Schutzzwecke sichergestellt werden können.
5.
Die Androhung unmittelbaren Zwanges, die kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, § 39 VwVfGBbg), ist nicht zu beanstanden. Diese entspricht den gesetzlichen Anforderungen (vgl. §§ 15, 17, 22, 23 Abs. 2 VwVG BB). Der Antragsgegner hat sich ermessensfehlerfrei für die Androhung unmittelbaren Zwanges entschieden. Das angedrohte Zwangsmittel - die Versiegelung der Geschäftsräume - ist hier das zweckmäßigste Mittel zur Durchsetzung der Ordnungsverfügung.
Es ist effizienter und damit besser geeignet, die weitere Vermittlung von Sportwetten zu unterbinden, als ein Zwangsgeld. Eine Ersatzvornahme kommt bei dem geforderten Unterlassen nicht in Betracht. Die Versiegelung ist auch das mildeste Mittel, weil sie Zuwiderhandlungen gegen die Ordnungsverfügung künftig nicht zulässt, statt etwaige Verstöße - möglicherweise wiederholt - zu sanktionieren.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG, wobei sich die Kammer an Ziff. 54.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 anlehnt, wonach für eine Gewerbeerlaubnis mindestens 15.000 Euro anzusetzen sind. Wegen der Vorläufigkeit des Verfahrens ist dieser Wert auf die Hälfte zu reduzieren.
|
|
|
|